论我国行政复议制度的现状

　　[摘 要]:行政复议，是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。我国行政复议制度的建立经历了一个曲折的发展过程，以建国初期开始，行政复议制度一直在不断地健全，完善、发展。五十年代后期到六十年代初，行政法规规定了行政复议。但是对行政复议的称谓没有完全规范如"申诉"、"复审"、"复验"等，进入八十年代，行政复议制度随着法治化进程的加快，也得到了恢复和发展，尤其是《行政诉讼法》颁布后，为配合行政诉讼工作的实施，国务院于1990年12月24日通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议作了比较系统规定。行政复议法在总结1990年国务院制定的《行政复议条例》施行以来实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度。

　　行政复议制度的确立，为相对人申请行政救济提供了一条新的途径。但是这项制度实际运行效果距立法者的初衷相去甚远，远没有发挥其内部纠错，全面救济的功能。本文试图从行政复议的意义、目的、发展历程、行政复议制度现状、存在问题、解决办法等方面对如何完善我国行政复议制度做初步的探索，希望在实现依法治国基本方略，推进依法行政历史进程中，行政复议制度能够发挥其应有的作用。

　　[关键词]: 行政复议；制度；研究

　　一、    行政复议制度概要

　　（一）行政复议的概念

　　全国人大常委会于 1999 年4 月29 日通过了《中华人民共和国行政复议法》，按照该法的规定，行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体做出的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定权限和程序，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，做出行政复议决定的活动。

　　我国的理论界和实务界在关于行政复议的概念认识上，有学者认为行政复议系指行政相对人不服行政主体的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。①伴随时代的发展和法治的完善，并结合多年来的复议实践经验，行政复议的概念被概括的愈加全面：所谓行政复议，是指公民、法人和其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，和行政主体之间发生争议，依法向行政复议机关提出申请，由行政复议机关依照法定程序，对引起争议的行政行为的合法性和适当性进行全面复查、审议并作出复议决定的行政行为。②根据行政复议的概念，可以得出几大特征，分别是：（1）以具体行政行为为审查对象；（2）以具体行政行为合法性和适当性为审查标准；（3）程序由行政相对人启动，属于依申请的行政行为；（4）主持机关为行政机关，属于行政系统内部的自我纠错机制；（5）目标是处理解决行政争议，维护行政相对人的合法权益。

　　（二）行政复议的性质

　　对于行政复议行为本身的性质，理论界一直众说纷纭，对复议行为的定性成为了学界的争议焦点。不过归纳起来主要有：（1）行政行为说，该说认为行政复议是一种具体的行政行为，具有行政属性；（2）司法行为说，该说认为复议行为实质上是一种特殊的司法行为，具有司法属性；（3）救济行为说，该说认为行政复议是一种行政救济，具有救济属性（4）自我纠错说，该说认为行政复议是一种行政机关内部的自我纠错法律制度（5）折衷说，支持这种说法的人认为复议行为的性质是集司法性、监督性和救济性于一身的特殊的行政活动。

　　当然，还有很多其他的认知和观点，笔者认为，各种观点都有其成立的理由，行政复议乃行政机关以独立第三者的身份依法定权限和程序处理解决行政争议，是行政性与司法性、监督性与救济性的有机结合，折衷说或许更能全面准确的概括其性质。

　　（三）行政复议制度的理论基础

　　行政复议制度的理论基础，是指行政复议制度赖以存在和发展的理论支撑，这种支撑为行政复议的存在基础、存在价值以及其它最根本的问题进行辩护。1982 年《宪法》中明确指出，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法和失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权力，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。这一规定为我国的行政复议制度的建立和运行提供了最高法律依据，为其设立注入了宪政的基本精神。有学者提出，行政复议的理论基础应当包括三方面内容：即行政复议的存在价值、行政复议的存在可能和行政复议的成功尺度。

　　行政复议以合法、公平、公正、及时、便民为其基本原则，与信访、诉讼等其他监督制度和救济手段相比较来说，具有其自身独有的优越性，这是行政复议制度存在的最大价值。另外，行政复议作为一种内部的纠错法律制度得以存在和发展，体现出来社会上民众对于政府，不仅内心有防范和抗争的意识，同时也具有信任和合作的意愿，渴望行政复议制度能够更加完善，这样具有一定群众基础的制度继续稳步前进有相当可行性是行政复议存在的最大可能。行政复议有利于及时、高效的解决行政相对人与行政机关之间的多种争议，密切行政机关与广大人民群众的干群关系，促进社会的和谐与稳定，该制度的价值和功能充分发挥出来，体现成本与收益的正比例关系，这样的情形呈现出行政复议存在的成功尺度。

　　二、我国行政复议制度存在的问题

　　（一）现行行政复议立法上的不足

　　第一，根据法律设立的行政复议组织的组成过于单一缺乏合理性。根据现行《行政复议法》的规定，行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构，从机构的设立体制、人员的编制到日常工作管理方式都是典型的行政机构运作模式。从实质上行政复议机构的组成与行政机关内部的其他执法机构并无二致，与台湾地区“诉愿审议委员会”的组成结构相比，我国行政复议组织的组成未免过于单一。我国的行政复议组织，从中央到地方，无不是行政复议机关的内部工作机构，处理行政争议始终脱离不了内部机构、内部工作人员的覆盖范围，其他阶层不能参与其中，行政复议没有值得公众信赖的广泛社会基础。

　　第二，根据法律规定复议机关对行政系统过于依附导致裁决缺乏独立性。前面所述，按照《行政复议法》的规定，行政复议机构在当前现实条件下只能是复议机关中负责法制工作的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位，而且对行政复议案件作出最终决定要经过层层审批，行政复议机构负责人批准之后，还要报经行政复议机关负责人才能最后定夺。繁琐的程序给彼此有行政隶属关系或是上下级互相认识关系的部门之间提供了徇私舞弊的可乘之机，引发行政系统内部整体不能自律。我国的行政复议最初设立时定位于行政机关内部自我纠正错误的制度，然而正因为这样的设计定位，使得行政复议始终没有摆脱“自己做自己法官”的模式。在这一模式下行政复议机构作出的案件裁决，无法避免官官相护的嫌疑，而受到侵害请求救济的行政相对人也不会对复议机构产生信赖，致使行政复议之后上访事件时有发生，影响恶劣。

　　第三，法律在复议程序设计上规定过于简单导致实践应用缺乏适用性。法律对行政复议很多程序规定过于简单不能起到明确指导的作用。其一、一级复议程序剥夺了行政复议当事人向行政复议机关请求全面救济的权利。只要不是终局性行政复议，行政管理相对人不能提起行政诉讼外，其他类型案件行政管理相对人只能向法院提起行政诉讼以寻求司法救济。其实，行政复议制度本身作为行政机关的一种自我纠错机制，其存在价值就是为了实现一种双赢局面：行政机关自己发现错误并认真纠正，行政相对人的问题得到解决并获得救济。此外，行政争议案件一般涉及的问题都是行政机关执行本部门所管辖的业务，这些业务行政性、专业性较强，法院有时只能作为“门外汉”而对某些问题似懂非懂，并非能够以一种职业性看法处理现实争议。因此，既然前面已经提到设立专门的行政复议委员会，由专业的部门处理专业强的争议，那么一级复议程序就明显不适应复议主体所担当的工作，而且最重要的是，这样的规定严重剥夺了当事人向复议机关请求全面救济的权利，违背了立法中所始终强调的“以人为本”的根本宗旨。其二、行政复议程序规定过于简单在处理案件时不具有实用性。行政复议制度在程序设计上有参考行政诉讼法程序的规定，但是与行政诉讼程序相比，复议程序规定过于简单，有些内容模糊不清。行政复议以书面审查为原则，主要以被申请人提供的证据材料为审查对象，一般不会再去重复调查、重复取证。这样的审理方式方便、快捷，在民事诉讼程序上只能适用于一些事实清楚、权力义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，但是在复议程序中，并非所有案件都是简单纠纷。这样的审查方式没有办法确认提供的证据材料是否真实、是否可靠，没有办法避免官官相护的嫌疑，而且也严重的减少了行政当事人参与复议过程的机会，他们的知情权、申诉抗辩权被侵害。必经过查证属实的证据，才能作为认定事实的依据来使用，除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外，证据应当在公开场合由当事人相互进行质证，未经质证的证据，是不具有证明效力的，光凭复议人员肉眼观察、主观判断，证据是否真实、合法、有效值得怀疑。虽然《行政复议法》也作出规定，即行政复议原则上采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者是行政机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

　　但是，这样的规定抽象性太强，完全没有具体可操作性，申请人提出要求，复议机关可以采纳、也可以不采纳，复议机关可以向有关组织和个人调查情况，也可以选择不去调查，这样的规定赋予复议机关极大的自由裁量权。此外《行政复议法实施条例》中也补充了听证规定，而实践中操作性不足、强制性不强，现实层面很少用到。通常的情况下，书面审查就已经令复议人员压力很大，哪里还有那么多的精力去实地勘察、检验，况且因为没有规范化的程序性规定，复议机关往往审理起具体案件来发现无章可循、无法可依，所以最谨慎的做法只得是作出维持的复议决定了。

　　第四，法律对复议范围的不明确规定导致复议实践工作涉及内容缺乏清晰性。关于行政复议的范围，立法上对其作出了规定，但应用于现实实践中还是存有一定局限性。立法上规定，行政复议机构既可以审查具体行政行为，也可以对作为具体行政行为依据的抽象行政行为进行审查。具体行政行为所依据的行政规定主要是指：国务院各部门的规定，县一级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定和乡镇人民政府的规定，这些规定没有法律地位层级高，但是却被行政机关应用的最为广泛，对老百姓的日常生活影响的最为普遍，因此对其进行监督审查就变得尤为必要，而法律上却没有赋予行政相对人对这些行政规定独立的复议申请权。单独对行政规定提起复议审查申请将会被明确拒绝受理，复议程序实质上并不包括单独审查抽象行政行为。

　　（二）现行行政复议体制上的缺陷

　　现行体制下审查权限划分标准的局限影响了复议工作的灵活性。复议机关对作为被申请复议的具体行政行为的依据进行审查时按照行政级别的层层界限，分为了有权处理和无权处理。作出行政依据的行政机关比复议机关级别低时，行政复议机关有权直接审查，而当作出行政依据的行政机关比复议机关级别高时，行政复议机关则无权审查，只得将对抽象行政行为的审查职能逐级转送，这种划分标准的存在，无疑存在诸多局限性，既拖延了办理行政复议案件的宝贵时间，也影响了复议机构对抽象行政行为的审查和判断，最终令这一制度的创新设置没有发挥出预期希望的效果。《行政复议法》的立法原意是凡是给公民、法人和其他组织合法权益造成侵害的具体行政行为，都可以在行政复议中受到审查，所以存在一个兜底条款即“其他具体行政行为”。目前常见的侵权具体行政行为列举了行政处罚、强制措施、许可行为、确认行为、不依法履行保护义务的行为等等，在排除事项上范围比过去的规定都有所缩小，仅限于行政机关的行政处分或其他人事处理决定和行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理两大方面内容。“其他具体行政行为”赋予了复议范围更广泛的适用空间，但是这样的规定也在实践中令复议机关工作人员很难把握，例如目前很多学者在学术论文中提及的有关行政机关作出的责任认定、鉴定结论等，是否属于其他具体行政行为范畴的疑问。

　　交通事故责任认定、医疗事故鉴定结论，这些由行政机关作出的意见结论关乎公民、法人和其他组织的切身利益，行政相对人应当有权对意见不服的提出行政复议申请，寻求司法途径之外的救济。但是因为在法律条文中找不到明确的规定，行政复议机关的工作人员在面对这样的难题时会觉得问题相当棘手而又不知如何处理才算合适，法律对具体行政行为的范围进行的列举式和排除式规定看似灵活，却使得复议人员在实际应用中遇到具体问题时犹疑不决，影响处理案件的效率。

　　现行体制下复议人员良莠不齐阻碍了其工作的高效性。我国的行政复议工作已经逐渐有了很大的改观，已经进入了一个新的发展阶段，按照法律的各项规定，地方各级政府、国务院各部门都要认真严格开展复议工作，切实保障行政复议制度的贯彻实施。多年的努力尽管成效明显，但是在实践中，诸多问题还是无法避免。一方面是复议机关消极执法现象屡见不鲜。近年来，复议机关不作为、针对违法行政行为小错误不处罚、大错误不重罚、想方设法蒙蔽行政管理相对人案件并不少见，在土地权属争议案件上更为突出。因为根据《行政复议法》的规定，土地、矿藏、水流权属争议等涉及自然资源所有权或者使用权的案件限定为复议前置程序。在实践过程中，如果当事人对行政机关作出的关于土地权属争议决定有异议，依法向其上级机关申请复议，存在的情形可能是行政复议机关寻找各种借口，能不受理就不受理，或是与行政管理相对人进行所谓“协商”，讲明利害关系，让其因为有所畏惧而忍气吞声选择撤销。即使出现表面上受理了的情形，但是由于土地确权牵涉当地政府重大利益，也是对存在的违法行政行为睁一只眼闭一只眼，能维持的就维持，该处罚却不处罚，该重罚的从轻发落，以求维护行政系统的既得利益。另一方面是复议机关并未严格按照法律、法规规定开展工作。其一是未设立具体行政复议机构，案件受理无门。多数应当承担行政复议职责的各级行政机关通常都会在部门内部设立法制办公室等类似机构处理行政复议具体事宜，从而方便行政管理相对人就近、及时寻求救济。但是仍有不少地方，因为考虑到行政编制数额、财政经费紧张等情况，行政复议机构也是有名无实，当地的老百姓即使听说过行政复议这一制度，也打听不到负责机构设在哪里，因为很有可能这一部门根本没有存在过。不过还有的就是有些地方即使表面上设立了行政复议机构，也是形同虚设，部门里面并没有能够解决争议和纠纷的具体复议人员。其二是未配备专业行政复议工作人员，案件受理无人。法律在明确规定行政复议机关的法制工作机构具体办理行政复议事项的同时，也要求行政复议机构应当合理配置行政复议工作人员，处理案件要靠人才能审查行政纠纷，必要时与当事人沟通，所以复议人员是复议实践过程中的核心。但是现在很多行政机关对复议事项并没有加大重视，复议的机构中人员少、素质低下现象普遍存在。复议机构内只安排几名工作人员，甚至是不配备，复议机构徒有虚名。在仅考虑配备人员少的情况下，随着行政复议广泛被众人知晓，越来越多的人选择不收任何费用又省时省力的行政复议途径解决行政争议，相伴随的就是行政复议案件的逐步增多。比如近些年来一些设区的市政府和省级的政府的受案数量增幅最为明显，最高的一年可能达到五、六百件，最少的也会有三、四十件，这种情形下复议机构三、五个人力量就会明显不足，工作人员也会感到巨大压力。由此导致的复议人员要么婉拒受理、要么拖延压案、要么草草了事也就不足为奇了。另外，行政复议制度尚处于发展阶段，国内还没有积累过多经验，在法律上也没有明确复议人员的任职资格。实践中行政复议机构的工作人员多半没有受过相关专业的培训，更别提具有其他专业性、技术性人才。行政复议机关受理申请、调查取证并做出复议决定，如果没有与其职责相应的专业知识和工作经验，就无法应对当前社会分工越来越细、行政纠纷越来越复杂的局面。衡量行政救济手段的好坏，不光看其是否公正，还要看它的效率高低。正所谓迟来的正义非正义，即使行政复议期限不得超过法律规定，但由于复议期间具体行政行为一般不停止执行，复议裁决作出的不及时也会影响复议申请人的合法权益。

　　（三）现行行政复议监督机制上的缺陷

　　法律监督体系庞大，目前存在的行政复议监督形式主要包括：（1）行政复议程序内的监督（2）行政复议程序外的行政监督（3）司法监督（4）社会监督，行政复议制度的建设离不开紧密联系在一起的各种监督形式，只有这样才会促使行政复议机关切实履行宪法和法律赋予的职责。但是当下，监督这一环节并没有体现出其真正的作用，反而出现诸多弊端。复议制度最初创立时为了达到一种标新立异的效果，对审理、案件管辖等带有司法性质的用语避而不用，转而采用一些带有浓厚行政色彩的字段来表述复议制度的多个环节，可见当初在构建行政复议这一新的制度形式时是设象要把复议制度与司法制度作严格区分。但是总归来说在复议程序中，一件复议案件不论是受理还是审查都是一个分析作出决断的过程，与司法程序中的案件审查其实具有诸多相似之处甚至是相同之处。在行政诉讼过程中，可以有一审二审程序，当事人可以进行申诉，法院对于已经发生法律效力的裁判可以提起再审监督，这样的规定既是为了弥补诉讼制度形式中可能出现的不足，同时也是为了更好的保护当事人的正当权益。而行政复议却没有相关方面的规定，案件审查过程中，复议人员靠个人主观意志判断是非对错，加之复议人员的法律素质良莠不齐，这就令人不得不怀疑复议决定的作出是否达到了十足的可靠与公正，正是由于缺乏法律对这些方面内容的监督，无论是行政复议程序内的监督还是行政复议程序外的行政监督等形式都无法发挥作用，导致本应让行政复议机关积极主动采取措施完善复议程序的方式，却因为立法空白而造成复议结果与行政复议法最本质的立法宗旨相悖。

　　《行政复议法》中第三十条第二款关于根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决的规定，意味着复议机构一旦作出复议决定，复议当事人将别无选择地履行复议决定，并丧失向诉讼方式请求救济的途径。而一旦这种决定实质上是确有错误或是有所遗漏，由于缺乏监督，复议机构也无需承担风险与责任，这种做法严重不利于保护复议当事人的合法权益，甚至是伤害弱势群体的一种违法行为。当然根据现实条件和法制环境不可能否定全部终局裁决，规定必要的终局裁决是合理合法且是符合实际需要的，但终局裁决不宜规定过多，以防损害程序的公正。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，对行政机关违反《行政复议法》规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。作为被申请人的行政机关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员将会受到相应的行政处分。尽管法律作出了规定，但并不明确，现实中行政复议机构提出处理建议经常流于形式，导致行政复议决定作出容易执行困难的情况屡见不鲜。

　　此外，《国家赔偿法》明确规定了经行政复议的案件，由最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议决定加重损害的，复议机关为加重的部分履行赔偿义务。在这一规定下一些复议机关为了避免惹上麻烦，经常对于进入行政复议程序的案件尽可能做出维持决定，甚至明知行政行为违法也要维持，从而不用承担任何的赔偿义务。行政相对人本以为可以获得行政救济，却最终没有解决任何问题，长期下去行政复议将失去自我监督制度的权威性。而根据《行政复议法》的有关规定，行政复议机关不履行行政复议职责，在复议过程中存在违法、失职情形时，相关复议人员将承担一定的行政责任，但是这种问责机制局限于一种内部责任，落实到实践中多数都变成一纸空文。

　　三、完善我国行政复议制度的具体对策

　　（一）加快在立法层面上的补充修正步伐，努力完善复议制度

　　《行政复议法》颁布施行十二年，为了适应和配合行政复议法的贯彻执行，国务院又于 2007 年 8 月 1 日通过《行政复议法实施条例》，再加之十几年来颁布的各种配套规范性文件，为了弥补行政复议法的诸多不足，我国的立法者一直在不断努力，从中央到地方都以谋求社会公众的广泛福祉为目的。但从我们政府坚持与时俱进的追求上看，《行政复议法》还是存在补充修正的余地，不断地完善行政复议立法，才会真正令法律合乎正义。

　　在复议机关设置层面，立法要以实现其真正独立裁决为目标。要想实现行政复议机构独立作出裁决，最根本的解决思路是得设立独立的行政复议机构。改革的建议者们有的呼吁设立独立存在的行政法院系统，有的提倡学习英国既不隶属于法院、也不隶属于行政系统的行政裁判所制度。但从目前情况来看，短期内做出具有如此深远影响的机构改革可能性还相当之小，只能在小范围内做出改革。其中最直接就是成立专门的“行政复议委员”会作为复议工作的主体。国务院各部门、地方各级政府以及各类职能部门根据《行政复议法》的规定，内设有法制工作机构作为行政复议机构处理复议事项。这些机构由行政机关根据需要而设立，缺乏统一的标准，没有具体的人员限制，并且始终不能保持机构的相对独立。这一复议主体设置模式被很多专家、学者所批判，因为这样的复议主体，并不利于确保行政复议过程的公正性，反而易于被多方势力所干扰、打断。

　　而且从行政编制角度上说也会造成机构臃肿，或是与其相反的情形，一地出现复议机构重复设置，而另一地却出现复议资源紧张的矛盾情况。不仅加重了复议机关负担，还会让有些机关钻空子。所以，有必要取消多数职能部门的内设行政复议机构，只在县级以上的人民政府设立统一的、与被复议的行政机关没有任何行政隶属关系的专门处理行政纠纷的复议委员会。此外，还要明确独立复议机关的职权：其中包括对抽象行政行为的审查权，为改变现行的审查权提供法律和组织依据。在过去行政复议机构作为很多职能部门的内设部门，隐藏于行政系统之中，行政管理相对人与行政机关产生摩擦之后，如果被告知复议权限的，他们手里拿着复议申请书也会顾虑还要不要去与行政机关关系密切的复议机构去告状，去与行政机关相抗衡。复议机构与行政机关关系紧密，很多为直接行政隶属关系，利益链条甚为紧密，复议机构最常做的当然也就是推诿责任、避重就轻，偏袒行政机关。在现今社会全面进步、经济全球化的大形势下，设置专门的行政复议委员会作为复议主体是顺应时代潮流的必然要求。目前世界各国普遍采用设置独立于

　　其机关的复议审查机构以行使复议的专权，认为这样有助于保持复议工作的专业性和独立性，更易于被社会公众所接受，毕竟自己做自己的法官作出的裁决始终不能令人们消除怀疑、心悦诚服。应当改变过去几十年复议机构设立于各级政府内部的状况，而应是全新的从省级以上往下直接进行领导及管理，国务院设置中央一级的行政复议委员会，对国务院负责并向全国人大常委会汇报工作，省、市、县各级地方行政复议委员会均对其上级行政复议委员会负责并报告工作，从中央到地方，各级行政复议委员会要接受同级人大的监督。从人员的委任聘用到复议委员会的发展运作，都要由专门的法规进行限制和约束，确保复议委员会真正实现依法独立自主。在复议的步骤上应就行政复议层层审批采取措施加以限制，行政复议人员提出处理意见，报行政复议委员会负责人批准后应该认定作出裁决。免除不必要的多层级审批，这样做可以避免受到更多的行政干扰，对于复议过程逐渐趋向独立具有积极的作用。

　　在复议机构组成层面，立法要循序渐进扩大行政复议组织的组成。我国复议机构组成是行政系统内部机构，人员是行政系统内部人员，缺少其他元素的加入，复议过程完全行政化，社会化色彩并不明显。笔者认为台湾的诉愿组织经验我国可以在机构改组时予以借鉴：台湾于 1998 年 10 月 20 日“立法院”院会三读通过了《诉愿法》修正案。法律规定设立诉愿审议委员会办理诉愿案件，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任，其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一，并由主管院制定诉愿审议委员会组织规程及审议规则。组成单一可以节约成本、适合我国作为发展中国家的现实国情，但是随着市场经济的发展，法制建设的完善，社会对于公正有了更加细化的要求，从组织上实现正义就要做到各阶层能够广泛参与进去。

　　在复议程序制定层面，立法要参照司法程序对行政复议程序进行补充完善。主要应从以下几点着手：一是建议由一级复议程序增加至二级复议程序。在诉讼程序中，一般实行二审终审制，允许当事人不服一级判决、裁定的，有权提起上诉，在诉讼权利上给予当事人较为充分的选择。在世界上很多国家，为了促进司法公正，常常会增加到三审终审制，以切实做到维护公民诉讼自由。不断经过历史的验证，才得出现今普遍应用的司法程序之设计，司法才能被公认为是公正的化身。对行政复议而言，复议制度被制定出来，既没有诉讼制度那样的历史积淀，也没有诉讼制度那样的社会地位，而只是起到一种辅助、补充的救济作用，因此它的发展不能够和诉讼制度相提并论。但是从另一种角度看来，正因为其存在的历史短暂，地位影响还不够深远，所起的作用不是决定性的反倒可以令其作出灵活性的改动，而不致引起不可预料的风险。我国的民诉程序除了特别程序等特殊规定之外，一般为二审终审并坚持多年，理论界和实务界所接受并获得广泛认可。权力义务关系明确、争议不大的较为简单的行政争议纠纷，可以适用一级复议，行政管理相对人有权进行选择，而其他普通行政复议案件建议赋予行政管理相对人提起二级复议的权利，从而保证相对人获得充分全面的救济。二是参照司法程序完备行政复议的程序性规定。对部分案件类型进行特殊规定，变不公开审理、书面审查为主的原则性规定为以公开审理、非书面审查为主，短时间内将行政复议程序全部改变还不具备充分条件，因为行政复议无论从人力、物力、财力方面，还是从发展现状方面都还未达到做好彻底变革的准备程度，但是我们可以先进行试点工作，在指定案件类型中先行创新以观察效果如何。这些案件类型可以具体化为复议前置型案件、复议终局型案件，复议前置型案件根据《行政复议法》的限制性规定，行政相对人只得先向复议机关提出复议申请，对复议机关作出的复议决定不服，才可以依法向人民法院请求诉讼方面的救济，之所以复议前置，主要是因为这类案件需要较强的专业性和政策性之道，普通法院在审理时可能不容易理解争议所涉及的各种行政性内容。复议终局型案件，一次性直接决定了行政当事人的权益，并限制了当事人请求其他方式救济的途径，目前在我国被一些专家、学者所批评，笔者也不甚认同其继续存在，但是目前作为复议的一种存在类型，也应对其在程序上加以完备。针对这两种特殊复议类型，应在审理程序上变不公开为公开，允许旁听、允许媒体直播报道，只有在当事人双方不愿意公开且同意书面审查的，才可以采用书面审查方式。接下来参照司法程序的规定，增加证据规则、听取当事人陈述申辩等内容。司法程序中经常采用的证据规则，可以在复议案件中有所应用，因为通过当事人质证的证据更可靠、更有助于促使复议人员作出理智的判断。同样，允许当事人进行陈述、申辩，也有助于复议人员更详尽的了解案情，了解是非曲直，从而能够作出合理的行政复议决定。这些制度创新在特殊类型案件中适用顺利的话，就证明其存在的正确性和必要性，可以以此为基础，扩大到整个复议制度以全面完备复议程序。

　　在复议范围层面，立法要扩大行政复议范围以有效指导复议工作。行政复议范围不要受行政诉讼范围的影响可以扩大，要将抽象行政行为纳入行政复议范围，变附带审查抽象行政行为为独立审查抽象行政行为。行政复议立法比行政诉讼立法的审查范围要宽泛得多，主要就是因为有行政复议可以审查抽象行政行为的规定，既然立法上要体现这一重要区别，就应当彻底为其提供实现的基础，赋予行政管理相对人单独、直接对抽象行政行为提起复议审查申请的权限，切实使行政复议的监督工作落到实处。行政管理相对人在对认为侵犯自身合法权益的具体行政行为提起复议申请时，可以一并对作为具体行政行为依据的行政规定进行审查申请，也可以不管具体行政行为，只要认为抽象行政行为损害了自身合法权益，就能够单独以行政规定违法为由向行政复议机关提出复议申请，这样就摆脱了行政规定附带性审查的约束，进一步扩大了行政复议的范围，保证了行政相对人获取平等救济的机会。当行政复议机构独立后，立法应赋予其抽象行政行为审查权，在明确复议范围的步骤上除了改变附带性审查抽象行政行为的规定外，立法上还应当扩充复议机关审查抽象行政行为的权限，取消有权审查和无权审查的不合理的划分。统一规定行政复议机关严格按照下位法服从上位法的原则处理有关行政规定的争议，而不再有必要逐级转送，拖延复议办案的时间。即使作出抽象行政行为的行政机关比复议机关级别高，只要行政机关作出的抽象行政行为与其上位法相抵触、违反上位法的基本原则，行政复议机关就有权直接作出决定，确认作为作出具体行政行为依据的行政规定违法，无效指导具体行政行为。在配套制度建设中详细列明常见其他具体行政行为。要对新型行政行为的行政复议范围作出权限性规定，使一些新发现应该纳而未纳入行政复议范围的及时纳入范围。在对“其他具体行政行为”的认定方面，笔者建议在《行政复议法实施条例》和其他配套制度中作出更为详细具体的补充，尽管法律、法规不可能穷尽列举所有具体行政行为，随着行政事务方向的纵深扩展，行政行为愈加复杂，但是应先行划分大类，并归纳总结目前颇有争议而又在现实法制生活中普遍存在的行政机关作出的行为。各种责任认定、鉴定结论等新兴情况应当被纳入到可以提起复议申请的具体行政行为范畴中去，不仅因为它的作出主体为行政机关，而且最重要的是这种行为会对行政相对人的合法权益产生重大的影响。随着全球化的迅猛发展，我国也随之被卷进法制全球化的潮流，扩大行政复议的范围乃是大势所趋，我国应当顺应时代的潮流，适时地对行政复议范围的规定作出一定调整，以此为契机促进行政复议制度更快、更好地完善自己。

　　（二）改革创新复议队伍，为提高复议工作质量创造组织、人才条件

　　一方面，引进多方面高素质人才的同时不忘提高现有复议人员的职业素养。随着我国法制建设的完善，对复议工作人员的法律素养应该提出更高的要求，并大力引进多方面高素质人才处理行政纠纷涉及的专业性、技术性问题。吸引有能力有志向的专业人员进入行政复议队伍，对于确保行政复议案件的办案质量，提高行政复议效率、促进行政复议制度的长远发展都将产生重要的影响。

　　另一方面，专门对复议工作人员的任职资格及其管理进行创新改革。《行政复议法》颁布实施以后，为了适应行政复议工作人员认真履行行政复议职责的需要，全国各省市都先后建立了复议人员资格统一考试制度。建立全国统一的行政复议人员任职资格考试制度的条件已经具备:形势迫切需要、社会普遍需求、行政机关也有实践经验。这种考试即限制行政复议机关办理行政复议事项的工作人员，只有经过省一级的复议人员资格考试，通过划定的合格成绩，取得相应的资质证书才能参与复议程序，成为正式的行政复议人员。这一资格考试制度可以弥补《行政复议法》对复议工作人员缺乏任职资格规定的不足，经过多年的实践，这种考试制度被证明是能够正确选拨复议工作人员的。毕竟考试的内容多是涉及《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等与行政复议息息相关的法律、法规，只有熟练掌握这些，才能在处理行政争议时可以做到知法、懂法、有法必依、违法必究。将复议人员资格考试在全国范围内加以普及，确定的考试选拔聘用人才有助于令复议人员队伍更加正规、更加壮大。除此之外，复议机构配备复议人员有限，而有限的工作人员却面临着复议案件愈加繁多、案情愈加复杂的困境。很多复议机构承担的责任更重，履行复议工作的人员也感到前所未有的压力，复议机构在人力、物力、财力方面配备严重不足，健全对复议工作人员的管理亟待被提上议事日程，立法上也应当加以重视。复议机构需要独立，复议程序需要完备，复议人员的地位待遇也应该有所提高。政府一般对复议工作不甚重视，复议人员做事常常是出力不讨好，在办案经费上也得不到必要的支持，长期这样下去必会导致整个复议系统的积极性不高，影响复议效率，阻碍复议制度的长远发展。政府应当对复议工作提高认识，加强对复议系统的支持，每年给予复议机构一定办案经费，在复议人员办理案件纠纷时所花的合理费用要进行补贴，鼓励复议人员积极主动处理行政争议，肯定他们的工作和付出，提高复议工作人员的地位，解决他们工作的后顾之忧。

　　（三）加大对复议工作的监督力度，认真践行行政复议立法宗旨

　　一方面，建立与行政复议执行相配套的监督责任机制。复议机构提出的处理建议经常流于形式，复议决定做出容易执行难的情况屡见不鲜，主要的原因在于缺乏有效的监督制约机制以及机制下对相关领导和直接责任人的惩罚力度。树立明确的行政复议执行监督机制，在作为被申请人的行政机关怠于履行复议的决定时，复议机构要自觉行使监督职责，在没有例外规定的情况下把被申请人拒绝执行决定的情况予以公开，让行政系统内外共同给其施加压力，督促行政机关及时改正。此外明确复议人员岗位责任制，完全依据法定权限与程序行使其职权、处理争议，裁决行政纠纷有怠于履行职责、徇私舞弊、枉法裁决行为的，不光要追究其本人的相应责任，与其相关复议机关的领导也要受到严肃处分。在复议机关明知行政行为违法也要作出维持决定的情况下，法律应当允许行政相对人以复议机关怠于履行职责为由请求行政赔偿。只有建立与行政复议相配套的严格责任追究机制，才能逐渐恢复和提高行政复议机关的公信力，最终赢得社会公众的广泛支持。

　　另一方面，扩大对行政复议进行监督的主体范围。法律监督体系特别庞大，其中包含了很多重要构件，在健全的法治国家光有内部监督或是光有外部监督都是不合理或不科学的，因为哪种监督形式都不能完全抑制各自权力的滥用。国家的法制建设与监督应紧密联系在一起，在建设法制的同时注重内部与外部的双重监督，这样必然会促使政府切实履行宪法和法律赋予政府的职责，同时保持社会各方权利的制衡。要始终坚持内部监督与外部监督相结合，行政机关拥有强大的权力，这既可能产生良好的结果，也可能产生不良的结果，例如权力滥用侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。为维护自身的利益公众要求行政机关的权力由法律来赋予，行政机关要依法行政，不断约束自己遵守法律，行政系统内部也要加强法制建设。人们提倡广泛的民主监督：公民要直接监督，舆论要放开监督，其他政党要严格监督，以权力来制约权力等。此外，作为内部监督形式之一的行政复议其实也是政府对所属工作部门、上级政府对下级政府及其所属的工作部门等工作人员行政行为的监督，部门之间不免彼此具有行政上下级的隶属关系或是互相认识。这样的话，行政机关的自我约束固然重要，但也无法避免导致行政机关工作人员自身不重视守法以及其系统的内部整体不能自律的情况，因而，外部监督此时也是必不可少的。为此，应当赋予其他主体，如不具有相关利害关系的公民、法人等，包括广播媒体对不公正的行政复议进行举报、诉讼的权利，只有内部与外部双重监督同时存在、同时作用，才能使行政复议工作者在心理上产生压力，促使他们谨小慎微的行使职权，最终让公众受益。

　　结束语：基于当今的时代背景之下，行政复议作为一项重要的行政机关自我纠错机制已经越来越深入人心，理论界对行政复议制度的研究和争议从未有过中断，但有一点上达成共识，那就是这一制度需要进一步完善。

　　任何一个制度的设计都不可能是完美无缺的，事物的存在本身就有其合理的一面及不合理的另一面，复议制度的建立有效弥补了其他救济制度的不足，虽然存在诸多问题，但是不能否认其不可缺少的重要地位。笔者虽然对于行政复议的理论及现实运作方面都有较长时间的关注，但由于个人基础相对较差、相关理论较复杂，以及学界对此些问题争议尚无较为权威的定论，会很大程度上增加本人对本课题的研究难度以及针对存在问题提出对策的科学合理性、具体可操作性，但我也期待自己的这些薄见能为我国的行政复议制度改革完善尽献微薄之力。行政复议制度面临的问题涉及到立法、体制和机制等多个层面，需要理论界和实务界共同研究和努力，但是毕竟行政复议制度在我国存在历史较为短暂，还是属于新兴事物，具有较强的生机和活力，因此其在未来的保障公众权益的前景中是被一致看好的。我相信，只要我们勇于面对目前所遇到的困难，客观地分析我国同他国之间在行政复议立法和实践上存在的异同点及原因，从而得到较为清晰的优缺点概况取其精华、去其糟粕，以他国之长补己之短，顺应国情和民意，就一定能够建立一个较为完善、为百姓所拥护的行政复议制度体系。